0
Довольно часто сотрудники различных ведомств или учреждений мотивируют свои требования некими "внутренними инструкциями". Проверить, существуют ли они на самом деле или заглянуть в них – почти невозможно. Бумаги надежно защищает гриф "для служебного пользования". «Право.ru» спросило у юристов, возможно ли оспорить такие документы и каковы шансы на положительное решение суда.
Отменить нельзя оспорить
Накануне Верховный суд рассмотрел дело активиста Яна Кателевского, который добивался признания незаконным приказа МВД, запрещающиего фото- и видеосъемку на режимных объектах. В апреле прошлого года его дважды арестовывали в общей сложности более чем на 20 суток за видеосъемку автостоянки у здания межмуниципального отдела полиции. Он пытался обжаловать свой арест в Раменском горсуде, однако суд иск не удовлетворил, сославшись на п. 30 инструкции, утвержденной тем самым приказом, согласно которому Кателевский не имел права проводить съемку без разрешения начальника отдела полиции.
В своей жалобе в ВС активист говорил, что ему не дали ознакомиться с текстом приказа, так как он имеет гриф "для служебного пользования", хотя документы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, подлежат обязательному официальному опубликованию. На первом заседании рассмотрение дела отложили, поскольку Минюст с текстом спорного приказа ознакомлен не был, а на втором и вовсе прекратили на основании того, что за три дня до этого МВД признало документ утратившим силу.
Читайте также
На практике с такой ситуацией можно часто столкнуться в любом государственном органе, говорит юрист адвокатского бюро "Линия права" Андрей Набережный. По его словам, иногда положения таких инструкций, которые не представляются для ознакомления, являются весьма странными. Юрист рассказал, что в одном из госорганов у него, со ссылкой на внутренний распорядок, отказались принимать документы иностранной компании, у которой не было печати на русском языке. А в другом – не взяли бумаги без перевода, правда, предложили направить их же по почте, поскольку этого инструкция не запрещала.
"Что касается оспаривания, то раньше такой механизм фактически отсутствовал, поэтому лицам, чьи права были нарушены из-за подобных инструкций, в суде приходилось нелегко", – рассказал эксперт. По его словам, дело Кателевского, в случае удовлетворения иска, могло бы стать "прецедентным", после чего в суды могло "посыпаться" большое количество схожих заявлений об оспаривании аналогичных приказов других ведомств.
Руководитель практики уголовного права и процесса юридической фирмы «Инфралекс» Артем Каракасиян считает, что шансов у активиста было немного. По его словам, практика оспаривания ведомственных актов, содержащих служебную информацию, немногочисленна и в подавляющем большинстве случаев безуспешна. "Верховный суд твердо стоит на позиции, что наличие грифа "для служебного пользования" позволяет причислить документ к сведениям конфиденциального характера и не осуществлять его официальное опубликование. При этом суд обычно приходит к выводу, что такие документы необходимы только для внутриведомственного пользования и не более, поэтому не затрагивает права и свободы заявителей", – отметил юрист.
"Газпром" против налоговиков
Однако в "безнадежном", казалось бы, деле оспаривания внутрених документов есть и подвижки. Набережный напомнил о резонансном деле об оспаривании ОАО "Газпром нефть" внутренних писем ФНС России в качестве нормативных актов. Компания просила признать недействительным письмо "О налоге на добычу полезных ископаемых" в части способа расчета налоговых платежей.
Верховный суд направил иск по подведомственности в арбитраж, а ВАС прекратил производство по делу, объяснив, что письмо ФНС ни по каким критериям не является нормативным правовым актом, поэтому оспорить его нельзя.
Дело дошло до Конституционного суда, который признал: такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков. Поэтому у последних должна быть возможность оспаривания "внутренних налоговых писем" (постановление № 6-П). Особое мнение по этому выразил судья КС Юрий Данилов, который назвал постановление КС ошибочным и не способствующим осуществлению судами эффективного правосудия.
Из-за обнаруженного КС правового пробела законодатель в 2016 году внес в ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» положения, предусматривающие возможность оспаривания актов, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами (см. "Никто не считал, какая нагрузка может лечь на этот суд"– почему новая норма добавит работы ВС").
Набережный не уверен, можно ли отнести к таким актам приказ МВД из дела Кателевского, поскольку разъяснений законодательства как таковых он не содержит. Однако такие инструкции, по мнению эксперта, создают "опасную" ситуацию: они обязательны для неопределенного круга лиц, но скрываются под грифом "секретно". "Фактически в такой ситуации мы должны доверять только словам сотрудников ведомств, и оспаривание их действий будет "гаданием на кофейной гуще", ведь текст самой инструкции можно будет увидеть только в судебном заседании", – объясняет Набережный.
Соблюдать инструкции – не обязательно
Адвокат юридической группы "Яковлев и Партнеры" Марина Костина считает, что в спорных случаях, подобно делу Кателевского, единственно верным решением будет обратиться к ч. 3 ст. 15 Конституции.
Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
"Следовательно, внутренние положения, инструкции и прочие документы, регламентирующие деятельность конкретного учреждения или организации, имеют локальный характер и не могут распространять своё действие на третьих лиц", – отметила Костина.
Вместе с тем на практике чаще всего приходится сталкиваться с обратным положением вещей, рассуждает юрист. Так, очень часто отдельные государственные или муниципальные органы по своему усмотрению устанавливают специальные требования к документам, представляемым им на рассмотрение. Например, определяют во внутренних инструкциях срок их действия или обязательные реквизиты. Однако, если закон или нормативно-правой акт таких требований не содержит, соблюдать их, по мнению Костиной, вовсе не обязательно.
А вот инструкции, в которые включены положения законодательства, соблюдать необходимо, а оспаривать – не имеет смысла. В прошлом году до ВС дошел спор об Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде, согласно которой копия протокола судебного заседания изготавливается по письменному ходатайству участника разбирательства и за его счет (п. 7.12). Подсудимый же посчитал, что это требование противоречит НК, так как в нем с января 2013 года не предусмотрена оплата госпошлины за такое действие. Однако ВС с доводами Короткова не согласился и отказал в иске, поскольку инструкция не устанавливала "самостоятельные" нормы, а лишь дословно воспроизводила ч. 8 ст. 259 УПК (дело № АПЛ16-222).
*